Kolejny pełny lockdown dla wielu firm oznacza koniec nadziei na wyjście na prostą. Restauratorzy, hotelarze, właściciele siłowni oraz inni poszkodowani przedsiębiorcy coraz częściej składają pozwy przeciwko Skarbowi Państwa o wypłatę odszkodowań. Podstawą takiego żądania jest bezprawny – co potwierdzają swoimi wyrokami sądy – charakter kolejnych rządowych ograniczeń i zakazów. Uzyskanie odszkodowań może jednak okazać się niemożliwe. Rząd podjął już pewne działania wyprzedzające, które mają sprawić, że odszkodowań za lockdown nie będzie lub będą ekstremalnie trudne do uzyskania.
Epidemiolodzy od dłuższego czasu konsekwentnie podkreślają jak bardzo ważne jest to, by strategia walki z epidemią była spójna, przejrzysta i zrozumiała dla uczestników tej walki, którymi, chcąc nie chcąc, jesteśmy wszyscy. Spójności i przejrzystości nie da się jednak osiągnąć bez wpasowania się w istniejące ramy prawne. Podobnie jak w sytuacji, gdy przedstawiciel władzy nie przestrzega reguł przez władzę wprowadzonych, obywatelowi łatwo przychodzi „mentalne” zniesienie obostrzeń, które jedna władza (w tym wypadku – wykonawcza) ustanawia po to tylko by, zaraz, druga władza (tym razem sądownicza) stwierdziła, że te obostrzenia są bezprawne. Taka sytuacja oznacza, że ktoś się myli, a obywatel z reguły w przyczyny tej pomyłki wnikał nie będzie, bo dla obywatela istotny będzie wynik końcowy – obostrzenia nie ma.
Rządy prawa, których bardzo ważnym elementem jest trójpodział władzy, zakładają, że każda z tak podzielonych władz będzie „patrzeć pozostałym na ręce” po to, aby zabezpieczyć wszystkich kontrahentów umowy społecznej przed przyznaniem sobie przez którąkolwiek z nich zbyt daleko idących kompetencji. „Sprawdzam” powiedziały w ostatnim czasie rządowi (władzy wykonawczej) sądy administracyjne (władza sądownicza), które mniej więcej od lata 2020 r. podważają kary nakładane na obywateli za nieprzestrzeganie zakazów wynikających z kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów. O ile w praktyce często zdarza się, że rozstrzygnięcia sądów bywają kwestionowane – czy to przez wnoszenie środków zaskarżenia, czy to przez pokątne narzekanie na niezrozumiałość motywacji, którą sąd się w danej sprawie kierował – o tyle orzeczenia zapadające w sądach administracyjnych w tzw. sprawach covidowych muszą budzić respekt i to nie dlatego, że uwzględniają racje ukaranych obywateli, lecz dlatego, że ich uzasadnienia bardzo często stanowią „wykład w pigułce” o tym, czym jest państwo, prawo i Konstytucja.
Sądy po stronie przedsiębiorców
Jednym z takich uzasadnień jest uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20, w którym punkt po punkcie wyjaśniono, gdzie myliła – i nadal myli się – władza wykonawcza, wprowadzając, a następnie egzekwując wadliwie wprowadzone, obostrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu argumentuje, że punktem wyjścia oceny obostrzeń powinny być przepisy Konstytucji o stanie klęski żywiołowej i zakres dopuszczalnej ingerencji w prawa i wolności obywatelskie w razie wprowadzenia takiego stanu (którego, co trzeba dodać, kolejne przedłużenia wymagają zatwierdzenia nie tylko przez rząd, ale i przez parlament). Następnie Sąd ten trafnie stwierdza, że obecnie – pomimo niewprowadzenia stanu klęski żywiołowej – Rada Ministrów postępuje tak, jak gdyby stan ten był wprowadzony. Postępowanie to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podlega jednak ocenie według zasad „zwyczajnych” (tj. przy zastosowaniu standardowego badania proporcjonalności działania organów państwa, oraz przy zachowaniu zwyczajnych wymogów formalizmu prawnego), a nie zasad właściwych stanowi klęski żywiołowej (a więc stanowi nadzwyczajnemu, uzasadniającemu ocenę proporcjonalności z uwzględnieniem zaistniałej klęski). To zaś prowadzi do wniosku, że obostrzenia (w tej konkretnej sprawie – zakaz prowadzenia działalności fryzjerskiej) zostały wprowadzone wbrew Konstytucji, bez należytego umocowania ustawowego i nieproporcjonalnie.
Tej, surowej dla władzy wykonawczej, konstatacji towarzyszy wyrażenie przez Sąd poglądu o tym, że, jego zdaniem z dużym prawdopodobieństwem (a zdaniem autora niniejszego tekstu z pewnością), wprowadzanie obostrzeń ma uzasadnienie merytoryczne, niemniej jednak uzasadnienie to nie sprawia, że bezprawie staje się prawem.
Tak skonstruowana argumentacja jak ta zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu bez wątpienia będzie stanowić istotny argument dla osób, które do obostrzeń się zastosowały i np. zaprzestały prowadzenia zakazanych działalności gospodarczych, wskutek czego poniosły szkodę. Jeszcze w 2020 r. media donosiły o pozwach grupowych składanych przez grupy przedsiębiorców z branż turystycznej i rozrywkowej. Z przekazu medialnego wynika, że przedsiębiorcy ci dochodzą ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za wyrządzoną im, w ich ocenie bezprawnymi, obostrzeniami szkodę. Taka konstrukcja roszczeń (tj. roszczeń zmierzających do uzyskania wyroku potwierdzającego zasadę odpowiedzialności, ale jeszcze nie takiego, który zasądza odszkodowanie) stanowi skorzystanie z przewidzianej prawem możliwości ominięcia istotnej przeszkody procesowej w postępowaniu grupowym, jaką jest konieczność ujednolicenia wysokości roszczeń pieniężnych (art. 2 ust. 1 ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym), której spełnienie w tego rodzaju sprawach trudno jest sobie wyobrazić.
Kontrola konstytucyjności przepisów o odszkodowaniu
Nie jest to jednak jedyna przeszkoda, z którą członkowie grupy muszą się liczyć. Dużo istotniejszą przeszkodą może okazać się bowiem art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego, który dla uwzględnienia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego wymaga, by niezgodność tego aktu z Konstytucją została stwierdzona „we właściwym postępowaniu”. Za takie właściwe postępowanie – w przypadku aktów prawa powszechnie obowiązującego – do niedawna uznawano w zasadzie wyłącznie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (i to nawet pomimo iż sądom powszechnym nie odmawiano możliwości odmowy zastosowania przepisów rozporządzeń wykraczających poza leżące u ich podstaw delegacje ustawowe). Poglądy te uległy – i w dalszym ciągu ulegają – jednak pewnej weryfikacji związanej z powszechnymi wątpliwościami co do możliwości skutecznej kontroli konstytucyjnej w obecnej rzeczywistości ustrojowej. Coraz wyraźniejsze są głosy opowiadające się za dopuszczalnością tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa, a więc kontroli sprawowanej przez sądy powszechne (przy czym równie mocno podkreśla się, że kontrola taka powinna być dokonywana z ogromną dozą ostrożności i przy zachowaniu spójności orzecznictwa). Czy głosy te pozwolą sądom powszechnym rozpoznającym wspomniane sprawy w postępowaniach grupowych na samodzielne rozstrzygnięcie zagadnienia konstytucyjności obostrzeń w kontekście prawa do odszkodowania? Czas pokaże. Nie można też wykluczyć, że pełnomocnicy reprezentantów grup tak skonstruowali lub będą konstruować dochodzone w postępowaniach grupowych roszczenia, aby próbować i ten wymóg ominąć, np. przez wykazanie, że szkoda członków grupy nie wynika z wprowadzonych obostrzeń lecz np. z braku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, przy czym w takim wypadku odpowiedzialność Skarbu Państwa może mieć istotnie węższy zakres. Może się jednak okazać, że taki manewr będzie trzeba wziąć pod uwagę w sytuacji gdy pozwany Skarb Państwa będzie dysponował orzeczeniem korzystającym z autorytetu Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym, że właściwym postępowaniem w rozumieniu art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego jest jedynie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, a jest na to szansa, bo na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl można znaleźć informację o tym, że Prezes Rady Ministrów złożył wniosek o zbadanie konstytucyjności wspomnianego przepisu właśnie w tym zakresie. W wyniku tego „ataku wyprzedzającego”, jeżeli odniesie on postulowany przez Prezesa Rady Ministrów skutek, będzie co najmniej znaczące wydłużenie drogi do odszkodowań dla osób stosujących się do obostrzeń, a w skrajnym wypadku – zniweczenie szans na ich otrzymanie.
Autorem opinii jest adw. Mateusz Janion, wspólnik w kancelarii Loewen Legal Hub
